关于《广西壮族自治区生态文明建设促进条例（草案）》的说明

 

——2024年1月23日在广西壮族自治区第十四届人民代表大会第二次会议上

 

自治区人大常委会副主任　刘有明

 

各位代表：

　　受自治区人大常委会委托，我向大会作关于《广西壮族自治区生态文明建设促进条例（草案）》的说明。

　　一、制定条例的必要性和重要意义

　　生态文明建设功在当代、利在千秋，是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，是关系中华民族永续发展的根本大计。建设生态文明，重在建章立制，重在法治保障。近年来，美丽广西和生态文明强区建设取得显著成效。2023年，我区城市环境空气质量优良天数比率为97.9%，国家地表水考核断面水质优良比例为98.2%，近岸海域优良水质面积比例为94.5%。全区生态环境质量持续改善并位居全国前列，生态质量指数连续两年位居全国第二，污染防治攻坚战成效考核获评国家优秀等次。新征程新要求，我们必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进生态文明建设，继续加大生态文明制度化和法治化建设，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。在生态文明领域出台一部综合性、统领性、系统性的地方性法规，从整体和全局来规范和促进我区生态文明建设，十分必要。

　　（一）制定条例是践行习近平生态文明思想，贯彻落实党的二十大精神和党中央关于生态文明建设重大决策部署，为生态文明建设提供法治保障的重要举措

　　党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，党中央将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，把“美丽中国”纳入社会主义现代化强国目标，把“人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，对生态文明建设进行全面部署。习近平总书记对广西生态文明建设多次作出重要指示，强调山清水秀生态美是广西的金字招牌，广西生态优势金不换；强调保护好广西的山山水水，是我们应该承担的历史责任；明确要求广西在推动绿色发展上实现更大进展，筑牢我国南方生态安全屏障。制定条例，贯彻落实以习近平同志为核心的党中央重大决策部署，把党的主张通过法定程序上升为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，将更有力保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻实施。

　　（二）制定条例是加快推进美丽广西和生态文明强区建设，筑牢国家南方生态安全屏障，开创新时代壮美广西建设新局面的有力保障

　　自治区党委历来高度重视生态文明建设，坚决扛起保护和发展广西生态环境优势的责任。自治区第十二次党代会对加强生态文明建设进行全面部署，明确提出加快建设美丽广西和生态文明强区的战略目标。自治区党委出台《关于厚植生态环境优势推动绿色发展迈出新步伐的决定》等重要文件，对推动经济社会全面绿色转型、在绿色发展上实现更大进展作出系统安排。制定条例，通过立法高位推动生态文明建设，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，当好保护广西山山水水的“二郎神”，将为加快推进美丽广西和生态文明强区建设提供有力保障，助力我区走出具有广西特色的绿色发展道路，开创新时代壮美广西建设新局面。

　　（三）制定条例是推动解决生态文明建设突出问题，满足人民群众对优美生态环境的需要，促进我区经济社会高质量发展的客观要求

　　多年来，我区扎实推进生态文明建设，在生态保护、治理能力、环境质量、绿色转型等方面取得重大成果，不断擦亮山清水秀生态美的金字招牌。但同时也存在一些问题，如产业结构不合理，公共财力相对较弱，生态文明建设政策措施的合力不足，生态保护补偿机制、生态环境损害赔偿和责任追究制度有待健全等等。随着我国社会主要矛盾转化，人民群众期盼有更加优美的生态环境和更加绿色的生产生活方式。制定条例，推动解决影响和制约我区生态文明建设的突出问题，加快转变经济发展方式，不断满足人民群众对优美生态环境的需要，有利于动员全社会同心同德推进生态文明建设，凝聚绿色发展的强大合力，推动全区经济社会高质量发展。

　　二、制定条例的指导思想和原则

　　制定生态文明建设促进条例，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，践行习近平生态文明思想，全面贯彻落实党的二十大精神和党中央有关生态文明建设决策部署，深入贯彻落实习近平总书记对广西重大方略要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，以立法引领、推动美丽广西和生态文明强区建设，筑牢国家南方生态安全屏障，为建设新时代中国特色社会主义壮美广西提供坚实法治保障。

　　条例的制定遵循以下原则：一是始终坚持党对立法工作的全面领导，牢牢把握立法的正确政治方向。把习近平生态文明思想作为条例制定的纲与魂，切实把党中央和自治区党委关于生态文明建设的部署要求体现到条例中来。二是深刻认识和把握“五个重大关系”，提高立法的科学性。准确把握习近平总书记2023年在全国生态环境保护大会上提出的生态文明建设必须正确处理的“五个重大关系”，并将其贯穿于条例制定的全过程、各方面。三是坚持守正创新，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。处理好综合性法规与专门性法规的关系，对大气、水、土壤污染防治和海洋环境保护等国家和自治区已有专门立法的内容，不作重复立法，仅作衔接性规定；处理好基础性规范与具体性规范的关系，对生态安全、生态经济、生态文化等作出总体要求，对农业、林业、工业等领域的生态文明建设提出原则性要求，对生态文明建设规划、生态保护补偿等作出具体制度设计；处理好全国普遍性要求与广西特色规范的关系，结合我区地形地貌特点，对山体保护、岩溶景观资源保护、海岸带保护等作出针对性规定；处理好引领性规范与强制性规范的关系，在突出倡导、鼓励和支持等引领性规范的同时，坚持问题导向，就山体保护、减少一次性用品使用等提出强制性规范并设定法律责任。四是坚持科学立法、民主立法、依法立法。充分发挥自治区人大及其常委会在立法工作中的主导作用，准确把握立法原则，坚决杜绝立法放水，切实防止立法抵触，尽量减少立法滞后，有效避免立法重复，坚持开门立法、广开言路，广泛凝聚立法共识，确保条例方向正确、结构合理、逻辑严密、切合实际。

　　制定生态文明建设促进条例是我区推进生态文明建设法治化进程中的一件大事，自治区党委、自治区人大常委会高度重视，将其纳入了自治区十四届人大及其常委会五年立法规划和2023年立法工作计划。自治区发展改革委于2022年5月启动起草工作，自治区人大常委会法制工作委员会与自治区发展改革委、司法厅组成工作专班，协同推进条例草案修改工作，自治区人民政府于2022年12月将条例草案提请自治区人大常委会审议。2023年3月、7月、11月，自治区人大常委会会议对条例草案分别进行了三次审议。立法过程中，我们深入调查研究，认真开展评估论证，充分征求和听取全体自治区人大代表意见。对人大代表和社会各界意见建议，我们会同政府有关部门逐条研究、充分吸纳。2023年12月22日，自治区人大常委会主任会议再次进行研究，形成了提请本次大会审议的《广西壮族自治区生态文明建设促进条例（草案）》。

　　三、条例草案的主要内容

　　条例草案分总则、建设规划、生态安全、生态经济、生态文化、保障监督、法律责任、附则八章，共七十条，主要内容如下：

　　（一）坚持规划引领，加强生态文明建设统筹布局

　　条例草案加强生态文明建设的统筹谋划、系统布局：一是确定规划和方案编制主体。规定自治区、设区的市人民政府生态文明建设综合协调部门编制生态文明建设规划；县级人民政府生态文明建设综合协调部门拟定生态文明建设实施方案（条例草案第九条）。二是明确规划和方案内容。为增强规划和方案制定的规范性、科学性，明确生态文明建设规划和实施方案应当包括的内容（条例草案第十条）。为确保各类规划间的衔接，明确生态文明建设规划和实施方案应当根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划编制，落实上级生态文明建设规划要求；各类专项规划应当与生态文明建设规划相衔接（条例草案第十一条）。三是设定审批程序。规定生态文明建设规划和实施方案由本级人民政府批准后组织实施；为增强规划制定的民主性、权威性，规定政府审批规划前，应当先报本级人大常委会审议（条例草案第十二条）。

　　（二）维护生态安全，筑牢国家南方生态安全屏障

　　条例草案将维护生态安全摆在生态文明建设的突出位置，不断巩固和强化生态安全屏障：一是完善自然保护地体系。推动国家公园建设，完善以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系（条例草案第十五条）。二是开展生物多样性保护。加强生物安全风险防控和治理，规定政府应当组织开展生物多样性保护；建立健全外来物种入侵防控协调机制（条例草案第十六条）。三是统筹山水林田湖草海湿地一体化保护和系统治理。规定政府应当推进国土绿化，开展生态退耕、水土流失和石漠化综合治理以及湿地保护与修复（条例草案第十七条）。推进绿色矿山建设和废弃矿山修复，防范化解矿区生态环境风险（条例草案第十八条）。规定政府应当制定山体保护、损害预防和修复治理制度，建立山体保护名录，划定山体保护等级和保护范围，禁止在山体保护范围内进行滥采乱挖等侵占、破坏山体的活动，并设定相应法律责任（条例草案第十九条、第六十七条）。规定政府应当对具有一定价值的岩溶景观资源进行保护，划定保护范围，制定并实施分类保护措施（条例草案第二十条）。严格保护水生态，规定政府应当发挥水资源综合效益，推进重点流域综合治理，加强地下水资源监管（条例草案第二十一条）。填补当前我区立法空白，要求政府统筹协调海岸带保护与开发利用，按照资源环境承载能力实施分类保护，严格保护海岸带范围内特殊性地形地貌和自然景观（条例草案第二十二条）。

　　（三）打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量

　　条例草案要求持续深入推进污染防治攻坚战，切实守护好八桂大地蓝天碧水净土。一是坚持全民共治、源头防控。规定防治大气、水、土壤等污染，强化多污染物协同控制和区域协同治理（条例草案第十三条）。完善“三线一单”生态环境分区管控体系，规定自治区人民政府制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单（条例草案第十四条）。强化生产经营者责任，规定生产经营者应当承担保护和改善生态环境的社会责任；明确生产者责任延伸制度，要求国家规定领域的产品生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到全生命周期（条例草案第三十五条）。二是减少污染物产生和资源浪费。规定政府应当推进清洁生产，减少和避免污染物的产生，提高资源利用效率；重点行业的企业以及各类产业园区应当实施系统性清洁生产改造（条例草案第三十二条）。发展循环经济，建立资源循环型产业体系；推进废旧物资等综合循环利用和处置；加强再生资源回收管理，促进再生资源回收利用行业规范化、规模化、产业化发展（条例草案第三十三条）。三是重点治理白色污染。规定政府应当加强塑料污染治理，按照国家规定有计划、分步骤禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用（条例草案第三十六条）。稳妥有序推进减少一次性用品的使用，要求商品零售、电子商务、餐饮、住宿、展览、快递等行业经营者按照国家规定禁止、限制使用一次性塑料制品；规定餐饮服务经营者不得提供国家禁止使用的一次性塑料餐具，不得违反规定主动提供其他一次性餐具；住宿服务经营者不得违反规定主动提供一次性用品，并设定法律责任（条例草案第三十七条、第六十八条）。

　　（四）推进绿色低碳发展，促进经济社会全面绿色转型

　　条例草案立足于建立健全生态经济体系，推动生态优势持续转化为发展优势。一是加快产业绿色转型升级。推进产业结构调整，就农业、林业、工业、旅游业、海洋经济等行业培育新动能、减少落后产能、发展新兴产业等进行立法，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，以高水平环境保护厚植发展新动能、新优势（条例草案第二十五条至第二十九条）。二是稳妥有序推进碳达峰、碳中和。将碳达峰、碳中和纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局，积极稳妥推进碳达峰、碳中和工作（条例草案第二十四条）。推进运输结构调整，规定政府应当健全城乡绿色配送体系和城乡公共交通运输体系，推动交通动力低碳替代，推广普及新能源汽车（条例草案第三十条）。推动绿色建筑发展和建造方式创新，规定城镇新建建筑按照绿色建筑标准进行规划、设计、建设和运行管理，推进既有建筑和市政基础设施节能改造（条例草案第三十一条）。调整能源结构，规定政府应当推动煤炭清洁高效利用，促进煤炭消费有序减量替代，规划建设新型能源体系，科学开发清洁能源（条例草案第三十四条）。三是推动形成绿色生活方式。明确政府以及机关、团体、企事业单位和其他组织、公民的生态文明建设责任（条例草案第六条）。加强宣传教育，引导全社会树立生态文明意识，规定政府应当通过多种形式开展经常性生态文明宣传，媒体应当加强生态文明宣传和舆论引导（条例草案第四十二条）；明确教育部门、学校和其他教育机构应当加强生态文明教育工作，人力资源和社会保障、公务员主管部门以及干部教育培训机构应当开展生态文明建设教育培训，机关、团体、企事业单位等应当组织开展生态文明建设学习培训（条例草案第四十三条）。倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活和工作方式（条例草案第四十六条）。

　　（五）统筹资源汇聚力量，提供基础支撑和有力保障

　　为建立健全生态文明建设保障监督体系，条例草案从以下三个方面作出规定：一是强化制度支撑。完善资源高效利用制度，明确政府应当依法建立健全自然资源资产管理制度，推进自然资源统一确权登记（条例草案第四十七条）；建立健全国土空间开发保护制度，落实国土空间用途管制制度（条例草案第四十八条）。建立健全生态保护补偿制度，完善分类补偿制度和综合补偿制度（条例草案第四十九条）。严格生态文明建设责任制度，明确政府应当落实河湖长制、林长制、田长制，建立健全湾长制（条例草案第五十条）；健全自治区生态环境保护督察制度，落实领导干部生态环境损害责任终身追究制度和自然资源资产离任审计制度（条例草案第五十一条）。二是加强政策支持。强化政策协同，形成财税、金融、科研、人才支持以及价格政策、绩效激励等协同发力的生态文明建设促进政策体系（条例草案第五十四条至第五十九条）。三是构建监督机制。对人大监督、监察监督、司法监督、舆论监督和社会监督作出规定，着力构建全方位监督机制，对各类生态文明建设违法违规行为“零容忍”（条例草案第六十条至第六十四条）。

　　《广西壮族自治区生态文明建设促进条例（草案）》和以上说明，请审议。