——2023年9月20日在广西壮族自治区第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议上

 

自治区人大法制委员会主任委员　蒋家柏

 

自治区人大常委会：

　　自治区人民政府提请审议的《广西壮族自治区土地管理条例（草案）》，已于2022年11月经自治区十三届人大常委会第三十四次会议进行初次审议，常委会组成人员提出了一些意见和建议。会后，法制工作委员会对常委会审议意见进行了梳理、研究；将草案刊登广西人大网站和设计调查问卷在广西人大微信公众号刊登公开征求社会各方面意见；前往南宁市、钦州市、玉林市、贵港市开展立法调研并召开座谈会，听取当地人大、政府有关部门以及基层人大代表、群众代表意见；赴四川省、广东省考察学习，赴国家自然资源督察广州局听取对草案修改的意见和建议；向自治区人大常委会6个地方立法研究评估与咨询服务基地和80名立法专家顾问征求意见，委托南宁市人大常委会693个基层立法联系点收集意见和建议；先后两次发函征求自治区自然资源厅、农业农村厅等20个区直部门意见；函请自治区人民政府办公厅组织相关部门研究草案重点问题并报自治区人民政府领导同意后予以书面反馈；召开立法专家论证会、区直中直有关部门座谈会，召集自治区自然资源厅、农业农村厅开展集中封闭改稿；将立法服务工作与“年度党建品牌”创建活动有机结合，联合自治区有关单位开展主题党日活动，“问需于民、问计于民”，广泛征集对土地管理条例草案修改意见和建议。多次与自治区自然资源厅等有关部门深入研究、反复修改。法制工作委员会于8月28日召开审稿会，在认真研究各方面意见建议的基础上，提出了草案建议修改稿。8月30日，法制委员会召开有自治区人大环资委、自治区司法厅、自然资源厅、农业农村厅有关同志列席的会议，认真研究常委会审议意见和其他有关方面意见建议，对草案进行了审议，形成了草案二次审议稿。现将审议结果报告如下：

　　一、具体条文的修改

　　（一）关于国土空间相关专项规划

　　草案第十一条规定国土空间相关专项规划。有部门提出，该条第三款规定国土空间相关专项规划由相关行业主管部门会同同级自然资源主管部门组织编制与实际不符，我区现行的做法是自然资源主管部门不参与具体编制工作，只在工作末端进行符合性审查，建议根据我区实际做法进行修改。法制委员会采纳了该意见，建议将该款中的“国土空间相关专项规划，由相关行业主管部门会同同级自然资源主管部门组织编制”修改为“国土空间相关专项规划，由相关行业主管部门组织编制，经同级自然资源主管部门审查后，报有权审批的机关批准”。（见草案二次审议稿第十一条第三款）

　　（二）关于遏制耕地“非农化”

　　有常委会组成人员提出，为守牢耕地保护红线，草案应当进一步充实遏制耕地“非农化”的内容。法制委员会采纳了该意见，建议在草案第三章增加以下内容：一是对耕地保护基本要求作出规定；二是要求县级人民政府应当严格保护、充分利用耕地耕作层土壤，编制耕地耕作层土壤剥离利用方案，明确剥离区域、利用区域、存储点设置。鼓励单位和个人依托公共资源交易平台，探索剥离耕作层土壤交易。三是要求县级人民政府加强对闲置、荒芜一年以上的耕地检查。四是规定复垦的土地应当优先用于农业。五是要求县级以上人民政府应当根据国家和自治区规定建立健全耕地保护激励机制，对耕地保护成绩显著的单位和个人予以表彰和奖励。（见草案二次审议稿第十七条、第二十一条、第二十四条第二款、第二十七条第一款、第二十八条第二款）

　　（三）关于种粮激励措施

　　有常委会组成人员提出，农民是粮食生产的主体，是保障国家粮食安全的重要力量。为充分调动农民种粮积极性，建议草案增加相关种粮激励措施，强化种粮农民收益保障机制。法制委员会采纳了该意见，一是建议在草案第十九条第一款增加规定：“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。鼓励有条件的地方通过奖励、补助等办法，引导农民恢复原粮食作物用地”。二是建议根据今年中央财经委员会第二次会议精神，在草案中增设一条关于政府应当建立种粮农民收益保障机制和粮食生产激励机制的规定。（见草案二次审议稿第二十二条第一款、第二十八条）

　　（四）关于永久基本农田保护

　　草案第二十条规定永久基本农田的保护。有常委会组成人员、相关基层代表提出，为保障群众的知情权和履行耕地保护义务，应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。同时，为加强永久基本农田占用补划管理，建议将永久基本农田范围以外一定数量的优质耕地补充划入永久基本农田的后备资源。法制委员会采纳了该意见，建议在草案第二十条中增设一款作为第四款，对永久基本农田设立保护标志作出规定，同时建议在该条第四款中增加关于永久基本农田后备资源的内容。（见草案二次审议稿第二十五条第四款、第五款）

　　（五）关于土地转用审批

　　草案第二十八条规定土地转用审批。有常委会组成人员提出，该条第二款规定的建设用地范围仅限于城市、审批机关限于自治区人民政府，与土地管理法第四十四条的规定不一致；同时，为强化村庄规划的引领作用，助力乡村振兴实施，建议明确村庄规划可作为农用地转用审批的依据。法制委员会采纳了该意见，建议根据土地管理法的规定将该条第一款建设用地范围由“城市”修改为“城市和村庄、集镇”，审批机关由“自治区人民政府”修改为“原批准机关或者其授权的机关”。同时，建议增加一款作为第五款规定：“在县级人民政府批准的村庄规划建设用地范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，报设区的市人民政府批准。”（见草案二次审议稿第二十九条第二款、第五款）

　　（六）关于宅基地审批和面积

　　草案第四十八条规定宅基地审批和面积。有常委会组成人员、部门提出，随着城镇化进程不断推进，部分村庄已转为社区，建议将申请宅基地的审批权由乡（镇）人民政府，扩展至有宅基地管理职责的街道办事处。另外，该条规定农村宅基地面积以是否占用耕地作为划分标准，与党中央从严保护耕地的精神不符，会误导农民认为农村建房可以理所当然占用耕地，现行自治区实施土地管理法办法规定的以平原地区和城市郊区、丘陵地区和山区作为划分标准，更符合我区的区情。法制委员会采纳了该意见，建议在该条中增加有宅基地管理职责的街道办事处作为宅基地审批主体，并对农村宅基地面积的划分标准进行调整。（见草案二次审议稿第五十条）

　　（七）关于自然资源主管部门与农业农村主管部门监督检查职责划分

　　草案第五十七条、第五十八条分别规定自然资源主管部门、农业农村主管部门的监督检查职责。有部门提出，草案上述规定与相关主管部门“三定方案”确定的职责分工不符，并且监督检查部分内容之间存在交叉与重合，建议不划分自然资源主管部门、农业农村主管部门的监督检查职责，由县级以上人民政府组织有关主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。法制委员会采纳了该意见，建议在删除部分重复内容的基础上，将草案第五十七条、第五十八条整合为一条。（见草案二次审议稿第五十八条）

　　二、需要说明的问题

　　（一）关于不改变土地用途征收农民集体所有土地的规定

　　草案第三十六条第一款规定，为了公共利益的需要，政府组织实施的自然景观、湿地等生态环境和资源保护需要用地，确需依法征收农民集体所有土地的，在不占用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全和农业种植，以及不改变原有的土地地类、面积和用途的前提下，可以不办理土地转用审批手续。行业内将上述规定概括为“只征不转”。

　　对该规定是否与上位法相抵触存在较大分歧意见。一种意见以自治区自然资源厅为主，认为该规定有利于国有资金用于专门的自然景观、生态环境和资源保护，同时不占用建设用地指标，可解决建设用地指标不足问题。与土地管理法第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和第四十六条第三款规定“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批”不冲突，实践中很有成效，需要地方立法予以确认。另一种意见以国家自然资源督察广州局为主，认为根据土地管理法第四十六条第三款的规定，征收农用地必须将农用地转为建设用地。“只征不转”的做法不符合国家法律的规定，实践中不允许，更不能在地方立法上予以确认。

　　法制委员会研究认为，该规定有利于解决我区在土地管理方面遇到的突出问题。关于土地管理法第四十四条第一款与第四十六条第三款之间的关系，法制工作委员会向全国人大常委会法制工作委员会承办土地管理法的经济法室相关处室负责人电话了解。据介绍，对该两款的关系存在不同的理解和把握，全国人大常委会法制工作委员会、自然资源部内部对此也存在两种截然相反的结论，地方立法如何规定，由本省（自治区、直辖市）根据实际情况决定。由此可见，对“只征不转”问题，地方立法依然存在空间，但是要对草案第三十六条作进一步的修改完善，使其不与上位法抵触，法制委员会建议在该条最后增加一款规定：“农民集体所有土地依照本条第一款的规定被征收后，涉及改变土地用途的，应当在土地用途改变前依法办理土地转用审批手续。”（见草案二次审议稿第三十八条）

　　（二）关于采矿、取土临时使用土地的规定

　　草案第五十三条第一款关于“采矿、取土使用土地不超过三年的，可以参照临时使用土地的规定办理”的规定，是现行自治区实施土地管理法办法第四十八条第二款的内容。土地管理法第五十七条第三款规定“临时使用土地期限一般不超过二年。”土地管理法实施条例第二十条规定“临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。”法制工作委员会认为，该规定与土地管理法第五十七条第三款、土地管理法实施条例第二十条存在抵触的风险，建议删除。自然资源厅认为，如果删除该规定，我区铝土等露天采矿存在违法用地风险，对相关产业发展造成较大不利影响；土地管理法修改后，该规定也未被国家指出存在合法性问题，建议予以保留。

　　法制工作委员会向全国人大常委会法制工作委员会承办土地管理法的经济法室相关处室负责人电话了解，其也认为草案关于采矿、取土临时使用土地的规定，存在与上位法抵触的风险；同时介绍，矿产资源法目前正在修改，有多个省（自治区、直辖市）已经向国家反映采矿、取土临时使用土地的问题，司法部也正在关注，建议跟踪了解矿产资源法立法进程。法制委员会研究认为，我区现行土地管理地方性法规是在上位法修改前于2001年制定，上位法修改后，并没有赋予地方立法作具体规定的权限，地方立法不必重复，也没有突破的空间，执行上位法的规定即可。实践中，可以根据采矿取土量对临时用地的占用面积和占用时间适当调整，确保临时用地不超过两年期限。综上，法制委员会建议删除草案第五十三条第一款关于“采矿、取土使用土地不超过三年的，可以参照临时使用土地的规定办理”的规定。

　　此外，还作了一些文字修改和条文顺序的调整。

　　法制委员会认为，草案二次审议稿已经比较成熟，经本次常委会会议审议后，如无原则性分歧意见，建议交付表决。

　　草案二次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。