万峰湖。图片来源于网络

 

　　2022年11月25日，自治区十三届人大常委会第三十四次会议批准通过了《百色市万峰湖保护条例》（2023年1月1日实施）。这部地方性法规，是百色市人大常委会贯彻落实习近平生态文明思想的具体举措，是贯彻落实全国人大常委会关于“围绕区域发展战略和特点抓好协同立法”部署的首次实践，也是广西开展跨区域协同立法取得的首项成果。

　　一座城市，因水而文明；一片文明，因水而昌盛。万峰湖一水连三地，如翠绿的宝石镶嵌于滇、黔、桂三省（区）之间，风景如画，素有“高原上的平湖明珠”美誉。它总面积达62424.7平方千米，世代滋养着广西百色市、贵州黔西南布依族苗族自治州、云南曲靖市三个地级市（自治州）5个县（市）的居民，但也经受着时代发展所带来的网箱养鱼泛滥、生产生活污水污染以及水土流失等造成的生态破坏、水质恶化的考验。

　　早在2016年，万峰湖流域三市（州）就已尝试开展系列整治工作。由于万峰湖流域治理涉及多个市（州）、多个领域、多个部门，一时难以形成统分结合、整体联动的工作机制，涉水领域环保责任落实不够均衡，保护监管体制机制、组织体系不够健全，万峰湖生态环境治理工作一度困难重重。但“守护一湖碧水”始终是三市（州）人民的共同期盼，制定出符合万峰湖保护实际需要的地方性法规势在必行。

　　如何以立法统筹协调各方力量，理顺市与市（州）、市与县、部门与部门、县与县之间的关系，形成共治共管的整体合力，建立起统分结合、整体联动的万峰湖流域协调保护体制，成为立法面临的突出问题。2019年，百色市人大常委会率先提出了三市（州）针对万峰湖保护开展跨区域协同立法的构想，经与黔西南州、曲靖市人大常委会沟通交流，三方认为以协同立法破解体制机制问题，加强生态共治，推进万峰湖环境保护切实可行。在自治区人大常委会的支持与指导下，百色市人大常委会不断加强与黔西南州、曲靖市人大常委会的沟通协调，积极推进万峰湖保护立法的三市（州）协同工作，探索开展全区首个跨区域协同立法项目。

　　2019年以来，三市（州）人大深度协同联动，组织召开协同立法联席会、推进会3次，共同开展调研6次，在草案文本的修改期间不断沟通交流，协商解决具体问题和重要条款。最终，《百色市万峰湖保护条例》经百色市人大常委会三次审议并经自治区人大常委会批准通过，与《黔西南布依族苗族自治州万峰湖保护条例》自2023年1月1日起同步施行。曲靖市则依自身立法实践实际进度，将万峰湖保护立法列为储备项目，并将以百色市、黔西南州已出台的法规文本为蓝本，加快推进曲靖市万峰湖保护立法工作。至此，三市（州）实现了对万峰湖协同保护立法的目标。

　　实现万峰湖流域的共管、共治、共享，是协同立法的最终目的。现实中，三市（州）的立法需求不尽相同，保护的侧重点也各有不同，法护“一湖水”、治理“一盘棋”的目标如何体现？

　　百色市人大常委会作为协同立法牵头单位，积极探索设区的市地方立法工作新模式，起草了《百色市、黔西南州、曲靖市人大常委会跨区域协同立法合作协议》，三市（州）人大常委会通过协商，确定协同立法合作范围，探索建立跨区域协作联席会议、协调会商、协同落实、联合调研论证、联合执法监督、信息沟通反馈6项机制，以此规范协同立法工作中各方的权利义务，使三方立法资源得到最大化利用。

　　已出台的《百色市万峰湖保护条例》和《黔西南布依族苗族自治州万峰湖保护条例》中体现得更多的首先是“协同”的理念。例如，两部法规中对保护范围、水产养殖、建立休闲垂钓管理制度、漂浮物清理职责、建立协同机制、控制区和保护区的禁止行为等规定基本一致。在处理核心条款——协同机制的规定时，双方反复协商、深入研究，妥善处理立法技术分歧，对两市（州）人大常委会、人民政府、司法机关建立协作机制做出了具体规定，以实现协同效果的最大化。

　　已出台的两部法规还坚持既可“单兵操作”又能“军团作战”的原则，文本中既有“通用条

款”，又有各自的“专用条款”。百色市、黔西南州的沿湖经济产业结构不同、存在的突出问题不同，因此，各自条例在保护范围的禁止性行为上也稍有不同，各具特色。具体表现在，《百色市万峰湖保护条例》规定禁止“使用国家禁用的农药”“向河道内丢弃农药、农药包装物或者清洗施药器械”等。《黔西南布依族苗族自治州万峰湖保护条例》则规定禁止“将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒以及直接埋入地下”。

　　由于我区的立法技术规范与贵州省的要求不同，百色市与黔西南州的两部条例在设定法律责任方面也有些区别。百色市立足具体实际，力求务实管用。例如，针对本市区域内在万峰湖使用炸鱼、毒鱼、电鱼、灯光诱捕、抬网、地笼网、底拖网、拦河网、迷魂阵、水下射鱼枪等破坏渔业资源的捕捞方法或者渔具进行捕捞和在消落区擅自搭建钓鱼平台、钓鱼棚等进行垂钓的行为设定了法律责任。而黔西南州的法规在设定法律责任方面，主要是重复上位法规定，在控制区和保护区分别列举禁止性规定，明确具体的执法主体以及要承担的法律责任。

　　三市（州）协同立法，成就了百色市首部跨区域协同制定的地方性法规，也成为地方立法践行全过程人民民主的一次生动实践。法规柄抵“万峰”，肩负着为“生态优先、绿色发展”提供法治保障的重任；法规背托湖水，承载着“绿水青山就是金山银山”的重托；法规剑指西南，履行着“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”的职责。百色市将与黔西南州、曲靖市一道，携手开启万峰湖依法治污、协同治理崭新篇章，共同描绘好万峰湖波澜壮阔的美妙山水画卷。

 

(黄子媚/文)