——2019年9月24日在广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

 

自治区财政厅厅长　关　礼

 

自治区人大常委会：
　　受自治区人民政府委托，我向自治区人大常委会报告财政生态环保资金分配和使用情况，请审议。
　　一、近年来财政生态环保资金投入和使用的基本情况
　　（一）总体情况。
　　自治区财政坚决贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记赋予广西的“三大定位”新使命和提出的“五个扎实”新要求，把生态环境保护作为财政支出重点领域予以保障，不断加大投入力度，有力推动了生态经济、绿色产业发展，不断擦亮“广西生态优势金不换”的金字招牌。据统计，2013—2018年全区共统筹安排资金1108.33亿元推动全区生态环境保护建设工作，投入资金从2013年的114.34亿元提高到2018年的265.25亿元，年均增长率18.3%，高于同期一般公共预算支出年均增长率7.7个百分点。按照资金投入级次划分，中央财政投入507.16亿元，占45.8%；自治区本级财政投入305.1亿元，占27.5%；市县财政投入296.08亿元，占26.7%。按照投入领域划分，环境保护管理事务与能力建设投入74.7亿元，占6.7%；节能减排投入49.06亿元，占4.4%；生态保护与修复投入471.66亿元，占42.6%；污染防治投入512.9亿元，占46.3%（其中，大气污染防治投入28.14亿元；水污染防治投入325.99亿元；土壤污染防治投入37.19亿元，农业农村污染防治投入121.58亿元）。
　　截至2018年底，全区森林覆盖率达62.4%，排全国第三位；全区空气质量优良天数比率为91.6%，PM2.5浓度为35微克/立方米，首次实现全区空气质量达标；地表水考核断面水质优良率为96.2%，地表水丧失使用功能（劣V类）水体断面为0；地级城市集中式饮用水水源地达标率为92.5%；近岸海域水质优良比率为90.9%，生态环境质量保持全国一流。
　　（二）重点领域投入使用情况。
　　1.重点流域治理实现新突破。一是加快跨省区流域上下游横向生态保护补偿机制建设。2016年，粤桂两省区政府签署了九洲江流域上下游横向生态补偿协议，共统筹资金17.2亿元，齐心协力推进九洲江流域水环境综合治理。鉴于粤桂两省区九洲江流域跨界水环境保护合作已取得良好开端，2019年1月，粤桂两省区政府签署《九洲江流域上下游横向生态补偿协议》（2018—2020年），筹措资金共计6亿元，继续用于开展九洲江综合治理工作。监测数据显示，2018年1—12月份，九洲江粤桂两省区跨界考核断面山角断面水质年均值达地表水Ⅲ类标准，月均值达标率达75%，圆满完成2018年目标任务。二是开展区内流域上下游生态保护补偿试点工作。2018年12月，自治区发展改革委、财政厅、生态环境厅、水利厅等4部门出台《关于建立广西区内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》，计划于2019年9月在右江流域、漓江流域开展试点工作，自治区财政安排资金4000万元予以支持，标志着治理流域不再单一依靠中央、自治区安排的纵向补偿资金。三是加大生态流域保护修复投入力度。近年来，统筹中央和自治区相关专项资金共计25.54亿元，支持南流江流域污染治理攻坚战工作。争取中央重点生态保护修复治理专项资金20亿元，支持左右江流域山水林田湖草生态保护修复工程。筹措17.12亿元支持开展河流水质监测、饮用水水源地保护、重点水源工程及河长制湖长制工作等。
　　2.森林生态补偿取得新成效。近年来，为加强公益林管护力度，中央和自治区不断提高森林生态效益补偿标准，权属集体和个人的公益林补偿标准由2001年的每亩5元增加到2019年的每亩16元，权属国有的公益林补偿标准从2001年的每亩5元增加到2019年的每亩10元，其中，2017年起自治区对已落界确权的自然保护区内权属集体和个人的公益林补助标准在中央补助标准基础上每亩提高5元，2019年补助标准提高到21元/亩。2001—2019年，自治区级以上公益林森林生态效益补偿资金达到127.51亿元。据统计，2018年，公益林的生态服务功能总价值达6186.6亿元。
　　3.监测体系建设取得新进展。一是着力支持基层环境保护监测能力建设。2013—2018年自治区本级基本建设投资共安排5750万元支持43个市县环保监测执法业务用房项目。根据《自治区人民政府办公厅关于广西生态环境保护基础设施建设三年作战方案（2018—2020年）》精神，2018—2019年全区投入2.88亿元，进一步大力推进生态环境监测网络设施建设，目前，全区共建成空气自动监测站174个，水质自动监测站65个，海洋自动监测站16个和由1732个点位组成的土壤环境质量监测网络，实现了全区市县全覆盖的环境监测网络体系。二是切实加强林业监测体系建设。2015—2019年全区投入1.09亿元用于林业监测体系建设，同时积极整合各类林业监测资源，实现了对林地保有量、森林覆盖率、森林碳储量、重点公益林保有量、森林生态系统服务功能价值等生态质量指标的全方位监测。按照2017年最新调查数据，广西森林生态系统服务功能总价值为14226.48亿元，在全国排名前列。三是不断加大海洋监测投入。据统计，近年来全区投入1.37亿元保障海洋监测建设。2013—2018年共建成26个自动海洋观测站、监测站，对12类海洋环境进行有效监测，实现对全区7000平方公里海域的监测全覆盖，完成对20个指标的海洋生态价值统计评价。
　　二、加强财政生态环保资金管理的主要措施
　　（一）加强制度建设。
　　为充分发挥财政资金的杠杆作用，自治区财政积极研究，建立健全相关制度，服务好全区生态环境保护工作。一是优化重点生态功能区转移支付制度。按照分类分档补助机制，突出支持重点，鼓励市县多安排建档立卡贫困人口从事生态保护公益性岗位，加大生态扶贫投入力度，实现脱贫攻坚与生态建设双赢。2010年首次印发《广西壮族自治区重点生态功能区转移支付办法》，同时结合我区实际情况多次进行修订，为进一步落实绿色发展理念，推动重点生态功能区建设提供了有力的政策保障。截至2019年，享受重点生态功能区转移支付的市县由2009年的11个增加到73个，其中国家重点补助地区从2009年的16个增加到27个。二是完善考核奖惩机制。2019年6月对2017年出台的《广西各地贯彻落实国家和自治区有关环境保护政策措施成效激励具体办法（试行）》进行了修订，对年度大气、水环境污染防治工作成效显著、环境质量明显改善的设区市，在污染防治专项资金的分配上给予安排奖励资金，提高全区治理污染的积极性。同时，在重点生态功能区转移支付资金分配时，充分考虑环境质量改善因素，“以奖促治”的管理框架初步形成。三是完善资金管理办法。为规范和加强资金的管理，自治区出台了《广西壮族自治区环境污染防治专项资金管理暂行办法》《广西壮族自治区节能减排专项资金管理办法》《广西壮族自治区南流江流域污染防治攻坚战资金管理办法》等多个生态领域的资金管理办法，确保生态环境保护各专项资金安排合理、使用科学、监管到位，进一步提高资金的使用效益。
　　（二）推进资金整合。
　　2017年，自治区财政厅印发了《关于进一步清理整合自治区本级财政专项资金的通知》，加大简政放权力度、强化跟踪考核问效，全面清理整合自治区本级财政专项资金。环保方面：2017年12月印发了《广西壮族自治区环境污染防治专项资金管理暂行办法》，将自治区本级安排的漓江流域生态补偿资金、自治区污染防治专项资金、农村环境综合整治资金、成效激励资金、生态环境监测网络建设资金、城市大气环境监管体系建设资金等多项资金整合为自治区生态环境保护专项资金。林业方面：2017年12月印发了《广西壮族自治区林业改革发展资金管理办法》，将原来自治区财政安排的13个方面的林业补助资金整合为自治区林业改革发展资金。水利方面：为进一步做好中小河流治理、病险水库除险加固等自治区江河湖库管护与治理资金整合工作，将水利资金由4项整合为1项,同时出台《广西财政水利发展资金使用管理办法》，将中央与自治区财政预算安排支持有关水利建设和改革发展的专项资金合并为“水利发展资金”，实行“大专项+任务清单”的管理方式。
　　（三）强化绩效管理。
　　自治区财政高度重视生态环保资金的绩效管理工作，着力从绩效管理制度、绩效监控、绩效评价、绩效应用等多个方面，进一步完善预算绩效管理工作体系，确保“花钱问效、无效问责”的绩效管理理念落地生根。近年来，自治区财政坚持每年采取简易评价和重点评价的形式，抽取具体实施项目，对生态环保资金的使用情况进行绩效评价。如2016—2018年，分别对森林生态效益补偿专项资金、农村环境综合整治专项资金、南流江流域水环境综合治理攻坚战资金、成效激励资金等项目资金，进行了重点和简易评价，形成绩效评价评分表和评价报告，有效的将预算绩效评价结果纳入机关绩效考评范围，将预算绩效评价结果与预算安排量化挂钩，确保生态环保资金的每一分钱都是投入到生态文明建设中。
　　（四）拓宽融资渠道。
　　为解决财力困难、资金不足的问题，自治区财政主动作为，创新投融资机制，拓宽资金筹措渠道，积极引入银行贷款、社会资本加大对生态环保的投入。一是创新融资方式。充分利用政策性银行贷款时间长、建设周期长和执行基准利率低等政策优势，加强战略合作，支持各市县通过市场化机制利用专项贷款约90亿元，加快推进我区“十三五”需重点解决的城镇（农村）污水及垃圾处理设施建设，解决乡村污水及垃圾处理滞后的问题。二是创新合作模式。大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本投入环境保护重点项目的建设和运营。目前，全区正在开展的广西环境物联网项目（区本级第一个PPP项目）、污水管网建设、生态综合治理等PPP项目共75个，总投资额585.76亿元。
　　三、存在问题
　　（一）支出刚性需求使财政“捉襟见肘”。
　　多年来，广西自身经济发展较为落后，为保障全区的生态安全，全区各级又要投入大量的人力、物力和财力进行生态建设和环境保护。而我区大多数地区又是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域，是典型的“吃饭财政”，很难独自承担建设和保护生态环境的重任。同时这些地区摆脱贫困的需求又十分强烈，导致地方发展经济与保护生态环境的矛盾十分突出。
　　（二）财政支出进度偏慢。
　　近年来，自治区生态环境保护领域支出作为财政重点支出其进度均不太理想。据统计，2019年1—8月，自治区本级节能环保支出进度仅为55.3%，低于同期自治区本级财政重点支出进度18.2个百分点。部分重点支出进度偏慢，如2017年12月，财政部下达我区重点生态保护修复治理专项资金10亿元，2018年12月提前下达5亿元，2019年6月下达第三批资金5亿元，即中央20亿元基础性奖补资金已经全部到位，自治区财政已经将20亿元资金按照各市县的投资额比例全部切块下达。但由于各种原因，目前该项目支出不到2亿元，支出进度滞后。
　　（三）争取中央支持力度仍有待加强。
　　一直以来，我区环保部门获得中央修复资金偏少，与其他兄弟省相比，中央对我区专项转移支付支持力度比较靠后。究其原因，除了广西的环境状况都保持着全国领先的水平，在生态环境保护方面还不属于中央重点支持区域外，还与各级相关部门一直以来对项目储备不充分、规划不足、前瞻性不够、主动争取中央支持力度不大有关。如2018年，中央农村环境连片整治专项资金60亿元，安排我区0.6亿元；海岛及海域保护专项资金10亿元，安排我区0.3亿元；水污染防治专项资金150亿元，安排我区0.94亿元。
　　（四）预算绩效管理仍需完善。
目前，财政资源配置效率和使用效益仍有进步的空间，财政资金绩效管理仍然存在短板，预算绩效管理突出问题依然没有彻底解决。在生态环境保护领域主要体现为，预算绩效管理制度体系不够健全，系统规范的绩效管理工作流程仍需进一步完善，社会中介、专家、数据库和档案等管理办法需要进一步细化，进行事前目标管理、事中预算控制和事后结果评价的监督管理仍需要进一步加强等。
　　（五）事权划分仍有待规范。
　　目前，国务院出台了总体指导意见，但中央生态环境保护领域财政事权和支出责任划分改革具体内容尚未明确。自治区对下的财政事权和支出责任划分还需要以中央的改革内容作为依据进行参照。因此，当前自治区以下生态环境保护领域财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。
　　四、下一步工作思路
　　（一）进一步加大争取中央支持力度。
　　近年来，国家部委高度重视生态文明建设，每年对生态环境领域的投入都有较大增长。各有关职能部门应抓住契机，主动作为，与国家部委多汇报多沟通，请求中央充分考虑广西“老少边山穷”的实际情况，加大对广西的转移支付力度，在生态环保领域专项转移支付方面予以重点倾斜，帮助广西缩小与全国的差距。
　　（二）进一步加大投入力度。
　　继续加大生态环保领域投入，在财政十分困难的情况下，通过不断优化调整支出结构，坚持把生态环保资金投入作为公共财政支出的重点。针对资金不足问题，创新投融资机制，拓宽资金筹措渠道，在现行的政策框架内积极引入社会资本投入，根据生态修复、污染治理的实际情况，通过银行贷款、引导社会民间资金等方式筹措资金，以及项目的筹资、设计、建设等内容通过PPP模式运作，引入社会资本进行专业化管理，从而建立长效机制，为打好污染防治攻坚战提供有力保障。
　　（三）进一步加强制度建设。
　　研究建立生态补偿机制的具体方式、内容、途径与保障措施。认真分析和研究我区生态补偿机制建设现状以及存在的问题，加快出台我区生态保护补偿管理办法，明确补偿原则、补偿依据、补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿程序及补偿方式等内容，健全我区生态补偿机制，为开展流域或者区域水生态补偿工作提供法制基础。研究完善自然保护区生态补偿制度，进一步完善生态补偿机制，逐步提高自然保护区生态补偿标准，探索建立保护区人工林赎买机制、商品林反哺生态公益林生态补偿机制。
　　（四）进一步加快资金使用进度。
　　进一步压紧压实相关部门的主体责任，理清项目管理思路，科学统筹项目实施，扎实做好项目的日常储备和规划，做到“项目等钱”“钱到能支”，避免出现“钱等项目”的被动局面。针对重大项目的建设，主动介入，督促各部门、各单位认真落实年度预算和项目实施进度编制分月用款计划，及时提出支付申请，认真分析重点支出进度慢的原因和情况，深入单位和项目工地，对涉及财政重点支出的重点项目、支出偏慢的重点地区加强实地督查和指导，协助解决项目推进中存在的问题，督促项目业主加快项目实施进度，依法按照工程进度及时兑现资金，加快资金形成支出。
　　（五）进一步完善财政资金绩效管理。
　　继续扎实推进预算绩效管理工作，不断完善预算绩效管理制度，强化评价结果应用，逐步提升财政资金使用绩效。加强全过程预算绩效管理，积极开展事前绩效评估，强化绩效目标审核，提高财政资源配置效率；开展绩效运行监控，及时纠正偏差，防止使用过程中的损失浪费；推动绩效评价提质扩围，加大绩效评价结果应用力度，将绩效评价结果作为政策调整、预算安排和改进管理的重要依据。
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，我们将在自治区党委的正确领导下，不断巩固和拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，坚决贯彻落实中央和自治区的决策部署，自觉接受自治区人大监督，全面深入推进生态文明建设，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，以实际行动庆祝新中国成立70周年，为建设壮美广西、共圆复兴梦想作出新的更大贡献！