关于我区学前教育发展情况的专题调研报告

 

自治区人大常委会学前教育发展情况专题调研组

 

　　为了解和掌握我区学前教育发展情况，促进我区学前教育事业向前发展，使改革发展成果更多地惠及人民群众，根据自治区人大常委会2013年专题调研工作计划，自治区人大常委会于2月底3月初成立了学前教育发展情况调研组，调研组由自治区人大常委会副主任荣仕星任组长、自治区人大教科文卫委主任委员刘树森任副组长，成员有自治区人大教科文卫委组成人员，部分自治区人大代表、部分市人大常委会领导及教育厅领导等。调研组从4月22日开始，分两个调研小组，深入到全区5个市10个县（区）及部分重点乡镇，对全区学前教育发展情况进行了深入细致的走访、调研和座谈，先后听取了自治区教育厅、自治区发改委、自治区财政厅、自治区编制办、自治区人力资源与社会保障厅等职能部门和南宁市、梧州市、百色市、河池市、贺州市、环江县、钟山县等市、县两级政府有关学前教育情况的工作汇报，实地察看了全区20所公办、企业办及民办幼儿园的办园情况，先后召开了4次有当地人大代表、政协委员、教育机构负责人、学前教育工作者、幼儿家长代表参加的座谈会。通过深入基层实地调研，结合座谈和汇报，对我区学前教育发展现状有了一个基本的了解，现将调研情况报告如下：
　　一、基本情况
　　近年来，全区各级人民政府认真贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，并根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，相继制定和实施了本行政区域学前教育三年行动计划（2011—2013），积极构建我区学前教育公共服务体系，同时，各级人民政府坚持政府主导，社会参与，公民并举的办园体制，围绕“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育工作要求，采取有效措施，大力推进学前教育的改革和发展，全区学前教育普及程度和整体水平逐步提高。
　　——2012年，全区幼儿园7554所，其中公办652所（含教育部门办525所），占8.6%，民办6905所，占91.4%；全区幼儿园在园幼儿165.9万人，其中公办幼儿园在园幼儿82.7万人，占49.8%，民办幼儿园在园幼儿83.2万人，占50.2%；全区3-5岁适龄人口216万人，其中城市48.4万人，县镇88.4万人，农村79.2万人。学前三年毛入园率达76.67%。
　　——2012年，全区幼儿园园长和专任教师总数为53201人，其中在编人员数8075人，在幼儿园园长和专任教师中，园长8344人，专任教师44857人。教师和幼儿人数比为1∶37，其中公办园教师和幼儿数比1∶103。
　　——2012年学前教育经费为40.67亿元，其中财政投入21.18亿元，事业收入18.11亿元，其他收入1.38亿元。总支出36.86亿元，其中工资支出15.81亿元，公用经费支出19.80亿元。
　　二、主要成绩与基本经验
　　近年来，全区各级人民政府认真贯彻落实国家和自治区党委有关教育工作的决策部署，为我区学前教育事业科学发展做了大量工作，取得了一定的成效：
　　（一）加强领导，建立督促机制，落实三年行动计划
　　自治区人民政府高度重视学前教育工作，把加快普及学前教育、实施学前教育三年行动计划作为当前和今后几年教育工作的重中之重。自治区成立学前教育工作厅际联席会议制度，全区各市、县(市、区)政府、教育行政部门都建立了相应的领导和工作机构。在全区形成了党政统筹、部门配合、齐抓共管的学前教育推进工作机制。
　　为保障学前教育的健康发展，我区从2005年起，建立了县级党政主要领导干部教育工作督导考核制度，将积极发展学前教育纳入县级党政主要领导干部教育工作督导考核的重要内容。2011年，全区市、县（市区）政府把推进学前教育三年行动计划作为重点工作，实施重点督查督办，狠抓工作落实。各级政府督查室把学前教育工作列入督办重点，定期对各县区学前教育进展情况进行督查通报。
　　（二）加大投入，突出重点，积极扶持，加快公办园建设和办好普惠性民办园
　　我区各级政府不断加大学前教育投入，将学前教育列入政府财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜并逐年增加，自治区本级财政从2009年起设立学前教育专项经费，当年安排0.02亿元，到2012年安排学前教育专项经费达2.45亿元，增长121.5倍。2009年全区财政学前教育支出为2.24亿元，仅占教育财政支出的0.76%；2012年为15.54亿元，占财政教育支出的2.64%，大幅度增加了学前教育财政性支出在教育财政性支出中的比重，实现了学前教育经费投入的跨越增长。
　　针对全区公办幼儿园较少的情况，突出重点，加大投入，重点支持建设公办幼儿园。2011—2012年，全区共筹措学前教育专项资金23.67亿元（中央投资19.64亿元、自治区本级财政资金3.55亿元、市县财政资金1.76亿元），支持全区各地新建农村幼儿园106所、利用闲置校舍改建幼儿园1674所和在农村小学或教学点增附属幼儿园3486所。同时将民办幼儿园工作纳入学前教育发展整体规划，鼓励社会力量办园，引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠性服务，积极扶持民办幼儿园。2012年，我区筹措中央及自治区奖补资金1.61亿元，其中中央资金1.11亿元，自治区本级资金0.5亿元，支持全区3827所普惠性民办幼儿园。
　　（三）加强管理，促进规范发展，提升保教质量
　　1.加强幼儿园准入管理和提高办园标准。自治区教育厅正在制定各级各类幼儿园的办园标准，明确各类幼儿园的举办条件和基本要求，实行分类管理、分类支持、分类考核。
　　2.加强幼儿园收费管理。2010年出台了《关于我区公办幼儿教育收费标准的通知》（桂价费〔2010〕128号），进一步规范全区公办幼儿园收费管理，同时进一步明确民办幼儿园收费，实行收费备案制，收费时使用税务发票，依法纳税。
　　3.加强安全管理。全区各地坚持“安全第一，预防为主”的方针，全面落实安全责任，层层签订责任状，细化各种安全措施，制定并下发了一系列幼儿园安全管理制度。
　　4.坚持开展示范性幼儿园创建评估。从1998年开始，全区坚持年年开展自治区级示范性幼儿园的创建工作，力争每个县区创办一所以上省级示范性幼儿园。同时，要求各市制定市级示范性幼儿园创建和评估标准，组织开展市级示范性幼儿园的创建和评估工作。
　　5.强化对各类幼儿园保教质量的监督和指导。根据国家要求，自治区教育行政部门建立健全学前教育质量评估监管制度，强化对各类幼儿园保教质量的监督和指导。同时，注意引导教师和家长更新教育观念，自觉抵制拔苗助长、违反儿童身心健康的错误做法。
　　（四）强化培训，加强幼儿教师队伍建设
　　按照“进一步加强幼儿教师队伍建设，提高幼儿教师整体素质”的总体要求，采取本地培训与异地培训相结合，整合全区教师培养资源，切实加大幼儿园师资培养与培训力度。一是研究制定幼儿园教职工编制标准。2012年底，自治区编办下发了《广西壮族自治区幼儿园编制标准暂行办法》（桂编发〔2012〕6号）。二是抓好资格审核。全面推进园长上岗培训制和教师聘用制，择优录用公办幼儿园教师，2011-2012年认定幼儿教师资格7699人。三是加强幼儿教师培养培训。2011-2012年共投入9000万元，支持广西幼儿师范高等专科学校等高校，提升高等师范学校学前教育专业办学能力。2011年，自治区教育厅批准全区37所师范高等专科学校、中等师范学校、高等职业院校、中等职业学校招收学前教育专业学生，目前招录学生近2万名。在幼儿教师培训方面，自治区教育厅与上海市教委合作实施异地培训，相继组织230多人，分批次到上海学习交流培训，整体提高幼教专干（教研员）、幼儿园园长的专业素质。2011-2012年，自治区教育厅立足本地培训，投入3500余万元开展幼儿教师“国培计划”和“区培计划”，共培训幼教师资8000余人。此外，共组织园长参加上岗培训和保育员上岗培训10000多人。四是拓宽师资补充渠道。通过扩大原有学前教育基地培养学前教育师资规模、组织中小学富余教师参加幼儿教师专业培训后，转岗为幼儿教师等多种渠道，补充学前教育发展急需的教师。
　　（五）试点先行，促进学前教育发展改革创新
　　2010年，启动实施国家级“县域农村学前教育发展机制改革”试点项目，确定了南宁、柳州2个市城区和武鸣县、鹿寨县等12个县（市）为试点地区。按照“试点先行、合力推进、加快发展”的工作路子，为全区推进学前教育提供了先行经验。在总结试点经验的基础上，分别在南宁市和岑溪市两个试点地区召开了学前教育现场推进会，重点推广试点地区实施学前教育项目先进经验。
　　三、存在的问题
　　从实地调研来看，全区学前教育的发展总体态势是好的，但存在的困难和问题也非常突出。
　　(一)学前教育资源存在总量和结构性短缺
　　一是幼儿园总量不足，公办幼儿园比例偏低。随着城市化进程的加快,城区人口逐年增加,幼儿园规划建设远远滞后于人口增长的速度。据2011年统计，全区公办幼儿园，仅占全区幼儿园总数的8.6%，远远低于全国公办幼儿园35.4%的比例,难以发挥骨干引领作用。目前全区尚有1021个乡镇街道没有公办幼儿园。在城乡,主要在农村,全区有高达4002所无证园，也与合格幼儿园总量不足相关。二是幼儿园占地面积不足和校舍建筑面积不够。按《城市幼儿园建筑面积定额标准（试行）》，生均校园占地面积小学幼儿最低13平方米，实际为4.7平方米,幼儿园占地面积的不足直接导致了幼儿活动场地严重紧缺;根据《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》规定，生均园舍建筑面积幼儿最低要求8.8平方米，全区幼儿园生均园舍建筑面积仅为3.08平方米,幼儿园园舍不足直接导致了幼儿活动室及功能用房非常紧缺。三是普惠性幼儿园布局不到位。一些城区幼儿园设置不按照人口集聚、生产力布局调整、人口流动及服务半径综合考虑，而是以租房条件设置，有较大的布局盲目性和随意性，不能满足幼儿就近入园的需求。大多数县（市、区）的农村幼儿园都是民办园，大多也建在人口比较集中的集镇或大的行政村，而对于地广人稀的边远村，幼儿园却是空白，给孩子就近入学带来不便。本次调研发现，由于我区过去没有明确住宅小区幼儿园配置的刚性要求及住宅小区幼儿园的产权归属和移交接收主体，缺少必要的移交程序，相当多小区未配套建设幼儿园，绝大多数小区幼儿园建成后，由于没有交给当地教育部门，其房屋产权也大多未经房管部门确权，也难体现普惠性要求。如目前，百色市城区只有金辰湾小区、上水家园小区建有配套小区幼儿园，但未移交由政府管理，由开发商或出售或出租个人举办幼儿园。四是优质资源总量不足且难承重负。全区现有自治区示范幼儿园92所，占总园数的1.2%，有隆安等76个县（区）无自治区级示范园，存在广大群众入“好园”的需求与优质教育资源相对短缺的矛盾。按照《广西示范幼儿园评估标准》，幼儿园最多不能超过12个班，每班最多不得超过35人，但各级示范性幼儿园超班、超人现象严重，城区幼儿园班额过大，个别的达到60人。如平果县第一幼儿园，共有20个教学班，1053名幼儿，班均52名，远远超过国家、自治区规定班额人数，造成优质幼儿园不堪重负，却仍远远无法满足需求。
　　(二)保障机制不健全，经费投入严重不足
　　一是投入严重不足，幼儿园正常运行经费保障不到位。目前，国家和自治区尚未建立健全学前教育发展的投入保障机制，幼儿教育经费在教育总经费中占的比例过小，公共财政对学前教育的投入仍处于较低水平。发展经费严重不足，幼儿园主要依靠保教费收入来维持运转，使得办园条件难以得到持续改善。据统计，2012年，全区学前教育的财政性经费投入仅达到财政性教育经费的3.95%，比例偏低。自治区文件规定，要按每年年生均公用经费20元列入预算,但全区基本没有多少个市本级与县(市、区)级将该项经费列入预算。长期以来，财政是以编制为依据给予公办园拨款，但随着社会化、市场化办园，一些地方公办园拨款逐渐由全额变为差额，甚至不再拨款。据统计，全区差额拨款单位有36个，占10%，自收自支单位16个，占4%。公办幼儿园基本上除教师工资由财政核拨外，办公经费、校舍维护、设施添置、自聘人员工资等主要依靠幼儿园收费解决，有些地方收支两条线上缴的保教费还没有全额下拨，同时幼儿园收入的81.1%左右用于人员经费支出，致使相当部分公办园存在设施陈旧、设备落后，园舍面积和活动场所严重不足，生活设施不配套，教学设施简陋、电路老化、入园幼儿超负荷等问题和隐患，却无力改造和维护。二是项目建设配套资金不到位。2011—2012年，全区新建、改扩建项目5266个，需县（市、区）财政配套1.76亿元，但相当多的项目县存在资金配套不到位，资金缺口较大，项目进度严重滞后。如环江县2012年学前教育应配套资金225万元，因财政困难，实际只配套了134万元，还有91万元目前还无法落实。三是自聘保教人员费用负担重。全区公办幼儿园因师资不足，相当数量保教人员由幼儿园自行聘用，自聘人员经费自理给幼儿园造成较大压力。据统计,全区纳入事业单位管理的幼儿园自聘编外人员1076人，占公办园教职工总数的13.3%。为平衡收支，不少公办幼儿园违规扩大招生规模、压缩教职工工资待遇、减少保教人员配备成为一些幼儿园的无奈之举。自收自支公办幼儿园依靠限定的保教费收费维持运转，办园资金紧缺。
　　(三)学前教育师资力量薄弱且严重不足
　　师资力量不足，队伍建设滞后。一是缺编和空编并存。目前全区幼儿教师数量严重不足，按照自治区规定标准，按每班配备2名教师，全区需配备专职幼儿教师94800名。但目前除管理和保育人员外，实际仅有教师44857人,缺专任教师49943名,专任教师与招收幼儿比例高达1∶37，其中公办园教师和幼儿数比1∶103，严重突破国家1∶6-7的标准。过大的班级规模和过高的师幼比，造成幼儿教师劳动强度过大，使幼儿教师整天处于非常紧张的状态。二是教师专业素质偏低。全区53201名幼儿教师中有教师资格证的仅占总人数的42.8%。县级以下公办园特别是村级幼儿班教师大多是小学富余教师转岗，专业不对口，年龄结构不合理，甚至有相当数量50岁以上的男性教师，导致农村幼儿园出现小学化倾向。现有民办幼儿园为控制成本，基本上不按公办幼儿园编制标准进行配备教师，同时民办幼儿园教师大多未接受过专业培训，无证上岗现象较为严重。在环江县一所农村民办幼儿园，园长反映她难招到好老师，只好招非学前教育专业，甚至只有初中文化的教师。三是师资队伍不稳定。县级公办园教师工资待遇普遍偏低，民办幼儿教师每月平均工资在1200—1500元左右，且没有医保、社保等其他福利待遇；自主聘用教师中素质较高的又因待遇差、职称评聘困难等因素，随意辞职现象普遍，严重制约了学前教育的健康发展。
　　（四）管理不够到位，存在安全隐患
　　一是管理权责不清。存在“批”“管”分离等现象。在教育部门内部，存在审批的科室不管理，管理的科室不审批，加大了管理难度；二是管理力量薄弱。调查发现，全区大多数市、县(区)教育主管部门都没有幼教机构，幼教干部绝大多数身兼数职，以至幼教工作无法做深、做细、做实，使一些非法办园、违规办园问题得不到及时、有效的解决。大多数幼儿园的教学教研更是处于放任自流状态，课时设置随心所欲，办园质量受到严重影响；三是经费管理缺位。我区幼儿园以民办为主体，民办幼儿园经费管理制度不完善，普遍没有对幼教经费实行专项管理，也缺乏审核和监督机制，这使得在经费极其紧张的情况下，保教经费被挪用，克扣幼儿生活费的现象时有发生；四是无证办园的现象较普遍。据2011年统计，全区城乡有4002所无证幼儿园；五是管理整体合力未形成，分工合作不到位，教育部门主管、有关部门各司其职、协同作战的机制未形成。
　　此外，调查中发现部分市县在推进学前教育三年行动计划项目建设过程中，由于受到当前国家教育布局调整政策的影响，以及受到当地征地困难，配套资金不能及时到位等因素的影响，导致了部分建设项目未能按时开工、竣工。
　　四、解决问题的意见和建议
　　学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业，关系国计民生，关系个人、家庭、社会、国家的未来。因而，最大限度地普及学前教育，为更多的学龄前儿童提供高质量的教育，是各级政府义不容辞的责任。为更好地推动我区学前教育的健康快速发展，提出以下意见和建议:
　　（一）多种形式大力发展学前教育
　　全区各级政府要切实履行举办幼儿园职责，进一步科学规划好城市和农村公办园的合理布局。针对目前国家学前教育建设项目全部在农村，农村的学前教育资源短缺情况得到了明显改善，而城镇幼儿园的建设却得不到有力支持，园舍建筑面积严重不足，超大班额现象非常突出，无法满足群众的入园需要的实际，建议自治区政府要启动新一轮学前教育三年行动计划，设立城区薄弱幼儿园改造计划和乡镇中心幼儿园建设工程，着力支持未能在学前教育三年行动中得到国家财政支持的公办幼儿园建设，争取到2015年，落实国家关于每个乡镇至少办好一所公办中心幼儿园的要求和基本解决城区“入园难”、大班额问题。同时，要本着“积极鼓励，大力支持，正确引导，依法管理”的方针，继续积极扶持一批符合当地幼儿园布局的普惠性民办幼儿园。
　　（二）多渠道筹措学前教育经费
　　各级政府要切实落实国家有关要求，建立和完善政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。一是建立学前教育专项经费制度。各级政府应积极采取措施，调整支出结构，确保新增教育经费向学前教育适当倾斜，设立学前教育财政专项经费，并做到逐年增长。要建立学前教育的成本测算制度，研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，提高幼儿园的经费保障水平。要坚持公平原则，对实行差额拨款或自收自支的公办幼儿园的运营情况，当地政府应进行调研，并加大扶持力度，切实解决他们的困难，逐步将差额拨款或自收自支的公办幼儿园转为全额拨款，实现对所有的公办园均衡地进行支持。对普惠性民办园要采取以奖代补、购买服务等方式进行补助。二是引导社会资本举办学前教育。自治区人民政府要制定优惠政策，动员、支持和鼓励企事业单位、社会团体、非营利组织和公民个人捐资助学和出资办学。社会举办者依法筹措经费，保障必备的办园资金和稳定的经费来源。三是要完善成本合理分担机制。合理确定普惠性幼儿园生均成本中家庭分担比例，规范幼儿园的收费标准，建立学前教育资助制度，帮助家庭经济困难儿童和孤残儿童平等接受普惠性学前教育。
　　（三）多种途径加强学前教育教师队伍建设
　　一是建立和完善学前教育师资培养体系。教育行政部门要根据全区基本普及学前教育对师资的需求，制定好学前教育师资培养和培训规划，加强学前教育专业建设，扩大学前教育专业的培养规模。全区统筹规划学前教育师资培养高等（本专科）、中等学校布局，建立健全本科层次、专科层次和中专层次的学前教育专业点。重点支持全区学前教育师资培训基地学前教育专业点建设，积极扶持和指导有条件的中职学校增设中专层次的学前教育专业点，加快培养幼儿园教师，保障学前教育大发展对学前教育师资的巨大需求。建立健全自治区、市、县、园四级分层培训网络，落实培训基地和经费，充分利用好国家培训计划和自治区培训计划，对幼儿教师和相关人员，特别是对没有取得资格证书人员，每年进行相关专业知识培训，提高保教水平。二是要落实幼儿教师编制核定数。建议自治区编制部门对全区各地事业单位的编制总量情况重新进行测算，下达全区各地公办幼儿园编制核定数，逐步形成根据在园幼儿人数调整教职工人数的动态管理机制。三是实施公办幼儿园师资配备补充计划。根据目前全区幼儿教师资源严重短缺的实际，建议从2014年开始，自治区政府结合区情制定每年招聘5000名公办幼儿教师的目标计划，并将全区此项年度硬性指标纳入各级政府为民办实事内容进行检查考核，确保全区在师资队伍建设上实现突破。四是建立幼儿教师系列技术职称（职务）评聘制度。建议人力资源和社会保障部门要会同教育行政部门建立幼儿教师系列技术职称（职务）评聘制度，对幼儿园教师职称实行单列评审，确实解决好幼儿园教师，特别是民办幼儿园教师评职称难的问题。五是建立规范非公办幼儿教师用工制度。研究制定辖区内非公办幼儿教师的管理制度和制定幼儿园非公办教师工资福利待遇标准，完善聘用教师人事代理制度，切实保障非编制内幼儿教师的合法权益。
　　（四）继续坚持多元化办园
　　各级政府要充分考虑我区以民办幼儿园为主体的区情，应继续坚持多元办园，积极鼓励各类社会力量举办学前教育，鼓励和吸引企事业单位、民间团体以及公民个人依法举办民办幼儿园。要大力支持“公建民办”、“民办公助”等办学模式，并引导民办幼儿园上档次、上规模。制定出台有关扶持民办幼儿园优惠政策。教育行政部门要加强对民办幼儿园的管理、指导和服务，在申办审批、分等定级、教师培训等方面要与公办幼儿园一视同仁、同等对待。财政部门要按照政府购买服务的理念和体现公益性、普惠性的原则，建立健全对民办学前教育机构财政补助制度和奖励制度。规划建设及国土部门要把新建、扩建民办学前教育机构用地纳入规划，按照公益事业用地办理，实行优先安排，并享受与公办学前教育机构的同等待遇，减免相关费用。税务部门要对民办学前教育机构的房屋租赁综合税费实行优惠政策。公共事业部门要落实相关优惠政策和倾斜措施，保证民办学前教育机构的水、电、气、房租等费用按公办学前教育机构的标准收缴。
　　（五）管理要进一步规范化、制度化和科学化
　　教育行政部门要认真履行学前教育的行政管理和服务职能，加快管理工作规范化、制度化，推进全区学前教育有序发展。一是建立专门管理机构。在自治区、市、县区教育行政部门内部设立学前教育管理机构，核定人员编制和职数，配齐配强人员，健全管理网络机构。二是加强办园资格准入管理。教育行政部门要进一步修订完善《广西幼儿园申办审批办法》，加强教与安监、环保、建设、消防、卫生等职能部门的合作，实施新办幼儿园联合审核制度，严把准入门槛。严格执行学前教育机构年审制度，对幼儿园的办园条件特别是民办幼儿园安全设施定期进行监督检查指导，对安全隐患大、保教质量差的家庭作坊式幼儿园和无证办园的行为坚决予以取缔，尽力消除幼儿园安全隐患。三是建立学前教育信息管理系统。进一步加强全区学前教育信息管理系统建设，充分发挥信息管理系统对本地机构管理、班级管理、幼儿管理和资金管理进行动态管理的作用。四是实行幼儿园安全责任制，健全安全工作预警体系和突发事件处置机制，采取措施加强幼儿园的安保，帮助和指导幼儿园加强对外来侵害的防范，同时做好车辆接送、食品卫生、消防、传染病防治和园舍周边环境整治等安全工作。五是加强学前教育督导评估。定期或不定期对学前教育资源配置、经费投入、师资建设、保教质量等进行督导，并向社会公布，接受社会监督。
　　（六）强化督促检查，确保三年行动计划的全面落实
　　今年是推进学前教育三年行动计划的收官之年，各级政府要对原定计划建设项目实施情况进行督促检查，确保项目建设按计划如期完成，并及时对计划建设项目实施情况进行总结，对未能按期完成建设任务的项目要深入客观地分析原因，并提出切实可行的解决方案，确保三年行动计划真正得到全面落实。